西灣應納入「鄉村及郊野公園」文: 朱凱迪

明報 2013-11-30
A28 | 觀點 | 周末新觀點 | 文: 朱凱迪

西灣應納入「鄉村及郊野公園」

剛去了位於廣東從化水源保育區裏一條叫「仙娘溪」的偏遠鄉村,了解由政府支持的「生態鄉村建設計劃」。三位社工協助婦女組織民宿合作社,舉辦生態旅遊,並協助農民改以無農藥化肥方法種植沙糖桔。計劃實行3 年,多了村民留在村裏謀生,不用再出村打工。

廣東的生態鄉村

在愈來愈關注環境及食物安全的時代,像「仙娘溪」那樣的生態鄉村建設漸成常識。但在香港,常識總是不大管用——最近郊野公園「不包括土地」爭議中,西貢白腊、海下,以及沙頭角鎖羅盤村民大談的「鄉村建設」,焦點竟然只是可以蓋多少幢丁屋!

據「創建香港」根據審計署最新的報告推算,餘下54 個郊野公園「不包括土地」中,除了大浪西灣會被納入郊野公園,大部分有原居民村落的,都會以法定大綱圖規管發展。以大綱圖規管並不一定會帶來破壞,可是最新由規劃署制訂的白腊、海下和鎖羅盤三張大綱圖,卻無一例外地容許興建大量丁屋。荒廢幾十年,生態價值極高的鎖羅盤村,村民竟說10 年內需要270 間丁屋。規劃署「落地還錢」,劃出可建134 間丁屋的「鄉村式發展」地帶,已經算是在發展和保育之間「取得平衡」。

從村民角度,提這樣的要求是意料之內——丁屋早已成為新界鄉村唯一的發展模式和成功標準,眼見其他村的丁屋發展商早已賺得「盤滿缽滿」, 「不包括土地」鄉村卻如蠻荒世界,逐漸被森林吞噬,當中的反差不可謂不大。村民想盡快大建丁屋,利益當然是重點考慮,但也是希望在新界原居民的圈子裏「爭取平等待遇」,不再被人小看。

隨便批評新界原居民貪錢破壞環境往往流於簡化,但尊重「傳統權益」也不等於接受新界「鄉村建設」繼續被丁屋發展綁架。一直帶着殖民主義的權宜心態面對新界問題的政府當然責無旁貸:它一邊廂任由丁屋政策尾大不掉,鄉村及周邊農地被粗放式發展破壞,另一邊只管郊野保育卻不管鄉村的可持續發展,間接造成大量「人為廢村」。

西灣村的環境需要保護,但它是一條鄉村,不應該一聲令下就被劃入「郊野公園」;同時間,白腊、海下和鎖羅盤也不應該容許大量增建丁屋。這幾十條「不包括土地」鄉村其實給予香港一個難得的機會,重新思考香港需要怎樣的「鄉村建設」。21 世紀的香港,有沒有可能營造出不同於丁屋模式的「可持續發展生態鄉村」?政府有沒有可能改變只管郊野,不管鄉村的權宜習性,將「郊野公園」進一步發展成「鄉村及郊野公園」,把西灣和其餘的「不包括土地」鄉村都納入其中?

擺脫丁屋的綑綁

雖然沒有了大建丁屋的利益,然而被納入「鄉村及郊野公園」的鄉村,政府可以更主動協助原村民、保育團體及其他有心市民,度身制訂「可持續的復鄉計劃」,包括復修舊屋或增建限量的房屋(不再是丁屋,可以與香港的大學建築系合作,為每條村設計適合的環保房屋),以永續方式恢復周邊荒地的農業活動。政府對這些「生態鄉村」亦可提供特別政策,容許村民合法經營鄉村旅社及培訓村民從事相關的生態旅遊活動,以不同手段活化鄉村經濟。村民最終會明白,鄉村發展不止丁屋一途,生態鄉村建設可以引入更多資源和市民支持,令村落更團結、更成功,也更有面子。

當亞洲各地政府和民間團體都大談生態鄉村建設之時,有700 條「鄉村」的香港居然連一個見得人的個案都沒有。盼望這一輪「不包括土地」爭議,能助我們擺脫丁屋的綑綁,帶出新的思考和實踐。

 

保護白腊、海下、鎖羅盤 反對篤數丁屋發展

 

●郊野公園「不包括土地」爭議背景

一) 最近審計署發表的報告〈保護郊野公園及特別地區〉講述了2010年前及2010年後處理郊野公園「不包括土地」的狀況。2010年之前,23塊「不包括土地」全部以分區計劃大綱圖規管。其時當局對生態價值較高及偏遠廢村,採取較為嚴格的管制,例如位於西灣旁邊的咸田灣,以〈大浪灣分區計劃大綱圖〉規管,「鄉村式發展」﹝即丁屋區﹞只包括現時有屋的地方(見下圖咖啡色的地帶),重建村屋亦要再向城規會申請。 繼續閱讀 “保護白腊、海下、鎖羅盤 反對篤數丁屋發展"

解決「不包括土地」爭議 建立「鄉村及郊野公園」推動「生態復鄉」

土地正義聯盟就《2013年郊野公園(指定)(綜合)(修訂)令》的意見

解決「不包括土地」爭議
建立「鄉村及郊野公園」推動「生態復鄉」

土地正義聯盟認為,鄉村和郊野是一個連續的整體,在推動可持續發展時,不能只偏向其中一樣。但是,政府過去三十多年的方向正是側重於郊野保育,對於鄉村則採取放任態度,任由鄉村及周邊農業地帶被粗放式的發展,例如丁屋、露天貨倉和囤積土地的發展商蠶食,導致新界大部份鄉村面目全非。

丁屋發展破壞壞村

一條完整的鄉村必須保有居住及農業兩部份,因此以丁屋為主導的新界鄉村發展模式是不可持續的。就算對於新界男性原居民而言,目前被高度地產化的丁屋發展,當中的利益很多已被村中有勢力人士壟斷。誰有土地誰話事的邏輯,根本沒有照顧不同階層的原居民的居住需要,最終反而令鄉村組織被利益集團綁架,導致村不成村,鄉不成鄉。

「不包括土地」令鄉村荒廢

主流以丁屋為主的鄉村發展陷入自我毀滅的死局,但被郊野公園包圍的鄉村,即政府所謂「不包括土地」,則是另一個極端。受政府偏重郊野保育思維所影響,市民一般都將「不包括土地」的鄉村視為郊野的一部份,不介意裡面的鄉村凋零荒廢,最終融入郊野。這種因為郊野保育政策間接造成的「人為廢村」,我們認為並不理想,一來原鄉民將永遠失去自己的故鄉,二來香港整體亦失去了重整本土鄉村生活的機會。

倡議:生態復鄉

鄉村發展不是只有一種模式。土地正義聯盟認為,位於郊野公園「不包括土地」的鄉村,給予我們一個難得的機會,重新營造出不同於主流模式的「可持續發展生態鄉村」。這些珍貴的鄉村,一方面需要以制度加強保護,另一方面也需要政府和社會提供更多支援,令可持續的復鄉計劃得以開展。

擴充郊野公園 正名為「鄉郊公園」

總括而言,我們贊成將所有「不包括土地」內的鄉村納入郊野公園範圍內,同時間,「郊野公園」亦應該正名為「鄉村及郊野公園」,或者「鄉郊公園」,並擴大功能,增加資源投入。被納入「鄉郊公園」的鄉村,政府應主動協助原村民、保育團體及其他有興趣的市民,一起度身制訂「可持續的復鄉計劃」,包括復修舊屋或增建限量的房屋(不再是丁屋,可以與香港的大學建築系合作,為每條村設計適合的環保房屋),以永續方式恢復周邊荒地的農業活動;政府對這些「生態鄉村」亦應提供政策上的協助,例如容許村民合法經營鄉村旅社及培訓村民從事相關的生態旅遊活動,以不同手段活化鄉村經濟。不願意參與計劃的土地業權人,我們建議政府改變目前的做法,給予適當的補償金。

發展與保育兼容

多年來,以郊野保育為重點的環保團體和認為土地業權人不應受發展限制的新界原居民群體,一直走不出既定的角力模式。我們從鄉村可持續發展的角度切入,一方面認為鄉村和郊野的可持續發展應該同時被照顧,另一方面整個鄉村的未來亦不能單從土地業權人的利益來考慮。希望政府能打破僵化的現行政策,把握這次處理「不包括土地」的機會,為鄉郊保育工作帶來突破。

土地正義聯盟執行委員會
2013年11月5日

解決「不包括土地」爭議 建立「鄉村及郊野公園」推動「生態復鄉」

【剖析新界僭建系列】建築教授王維仁:村屋環保節能加建不應禁絕

轉載自香港獨立媒體
文/朱凱迪

元崗新村加建

系列前言:僭建問題由去年四月申訴專員公署發表報告,指屋宇署和地政總署執法不力開始,燒足一年,由新界燒出市區再燒回新界。由林鄭月娥親自「嘔心瀝血」設計的村屋僭建登記制度,今年四月起生效,在新界村屋業主間鬧得熱哄哄:到底登記還是不登記?《八鄉錦田地區報》編輯小組走訪了僭建承建商、律師和建築師,解釋箇中內情。

一個「僭」字,把唐英年的二千尺地宮、曾蔭權的圍封露台和新界某村的天台遮棚三類性質很不同的加建等同起來,媒體拿着這個神奇標籤周圍貼,一時間人 人都「身有屎」,貪得無厭,香港法治疑似失守。面對這個政黨都避之則吉的禁忌話題,港大建築系副教授王維仁接受地區報訪問,他認為市民不用將《建築物條 例》神聖化或神秘化,重要的是把握住條例背後的目的和精神,當大量人都違反法例時,也許是時候檢討對樓宇加建的限制。譬如,按環保減碳的原則,有助減低耗 能的安全村屋加建根本不應禁止,更應受到政府鼓勵。

●不要把建築物條例神聖化 要看其精神

王老師說,當代城市的建築物規例,背後主要有四個精神,1)樓宇安全,法例要求計算樓宇結構的力學;2) 防火,法例要求建築物設定走火逃走通道;3) 促進居民健康,法例要求建築物有一定的通風和陽光光線;還有4) 城市容量和公共設施的提供,法例規劃每一個建築物的可建樓面和用途,以控制整體城市的密度,以及安排足夠的公共設施,如道路和污水系統等。根據這些大原 則,不同地方訂立適應其自身情況的建築物規例,香港也不例外。

香港對建築物發展的規管有三個方面,一是《城市規劃條例》從土地規劃的角度限定了不同地區的用途;二是業主和政府立的地契,限定不同地段的發展規 模;三是《建築物條例》,為建築物的設計和規模設定框架。如今我們不斷談論的新界村屋「僭建」,主要是指違反了《建築物條例 (新界適用) 條例》豁免條件,屬於第三方面的規管。如果按照條例來檢視,加建就是僭建,就是違例,那是無容置疑的;然而王老師認為,面對數以萬計加建被定性為犯法,或 許我們應該重新審視加建帶來的好處,以及加建有沒有違反法例背後的原則,再判斷是否可以支持某種形式和程度的加建。

村屋加建有什麼好處?他提出了兩個角度。首先,在香港,戶外活動的地方普遍不足,當地面空間不夠時,露台和天台是居民享受戶外生活的重要空間。居民 希望利用這些戶外空間從事休憩活動,譬如曬衣服、種花種草和其他聯誼,都是好事,配合這些活動所作的加建,譬如花架、曬衣架、遮雨棚等等,也應該得到正面 看待。更重要的角度是「環保和綠化角度」。王教授說,建築物的能源消耗佔全球能源消耗的一半,而建築物的耗能主要在開冷氣。從這個角度看,如果在村屋天台 加建一個圍封的空間,而裏面又裝冷氣,則不是好的加建。如果加建的是通風的棚子,有很強的隔熱功能,降低了建築物的室內溫度,就是好的加建。除了遮雨棚, 在天台種植,以及晾曬衣服,都有隔熱的功效。

了解了好處,就要再看加建有沒有違反建築物規例的精神:
1) 樓宇結構安全方面,一幢三層村屋在結構上一定可以承受輕金屬加建,但如果用鋼筋水泥和磚加建一兩層,或在天台加一個游泳池,就可能影響樓宇結構安全;
2) 防火方面:村屋一般只有一條樓梯,天台加建遮雨棚不會影響走火;
3) 促進居民健康:要看村屋加建有沒有阻礙周邊居民的陽光光線和通風;
4) 城市發展容量:加建如果只是用來作休憩活動,不是住人,就不會影響預定的城市發展容量,如果加建後是用來住人,則有問題。

●政府登記政策對守法業主不公平

用上述的過程去檢視村屋加建,王教授認為,就算在天台加建一個700平方尺的輕金屬棚子,把整個天台蓋住,「也OK,只是有點醜」。現在政府說圍封 加建覆蓋天台面積一半以下,或者覆蓋整個天台的沒圍封天台棚,都可在登記後暫緩清拆,王教授說,這個標準可以接受,但現在的問題是,政府只允許過往的加建 暫緩清拆,以後的卻不允許,「這就沒有道理,因為過去一直守法不加建的業主就倒楣了,變相懲罰他們」。他建議政府加入環保和綠建築的觀點,不單容許過去的 環保加建得以保留,以後也應該可繼續蓋。「政府目前把可暫緩清拆的線定在圍封覆蓋面積一半(以及沒圍封的天台棚),代表他們也意識到這種程度的結構是可以 接受的,對公眾影響不大。」

對於過去一年傳媒和政府不斷炒作僭建問題,王老師覺得香港媒體有點「嗜血」,而香港人似乎有一種「我沒有你也不可以有」的心態,這也沒有必要。「有些人選擇住在鄉郊,就會有天台和露台,這是他的選擇。」

訪問開始時,王老師說不要吧建築物條例神聖化或神秘化。他對新界僭建爭議的思考正正示範了將建築物條例拉下神壇,為進一步討論提供了方向。

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王維仁老師

(剖析新界僭建系列) 僭建承建商:「政府放生市區豪宅僭建」

轉載自 香港獨立媒體

文/ 朱凱迪

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僭建承建商C先生說,像唐英年約道七號地底僭建,在豪宅中相當普遍,只是政府一直沒有積極執法,放生有錢人。

系列前言:僭建問題由去年四月申訴專員公署發表報告,指屋宇署和地政總署執法不力開始,燒足一年,由新界燒出市區再燒回新界。由林鄭月娥親自「嘔心瀝血」設計的村屋僭建登記制度,今年四月起生效,在新界村屋業主間鬧得熱哄哄:到底登記還是不登記?《八鄉錦田地區報》編輯小組走訪了僭建承建商、律師和建築師,解釋箇中內情。

C先生從事工程行業超過二十年,他做的不是起樓、不是裝修,而是近月成為眾矢之的僭建。從事這個行業,令他成為僭建風暴的風眼,深受事件影響,也令 他知道很多不為人所知的僭建內情。現時輿論普遍認為,政府是厚新界薄市區,在市區嚴厲執法,在新界就放生村屋,因此會有人希望藉僭建問題,打擊新界鄉事勢 力的氣焰。C先生卻指出,由他興建的僭建全港皆有,而政府一直以來最縱容的,是市區低密度豪宅的地牢僭建,像唐英年約道七號大宅,如今政府向新界村民開 刀,最終也動不了原居民圍村,受影響的人,只是從原居民處買下丁屋(小型屋宇)單位的非原居民小業主。

●承建商:紅山半島流行僭建唐宮式地庫

C先生在九十年代初入行初期,主力做市區拆花籠架﹝即在大廈窗戶外加建露台)及於各大型低密度豪宅,如大埔康樂園、港島紅山半島等做加建。他表示, 這些低密度豪宅屋苑的僭建比例非常高,小型的幾乎百分百,大型的十間有五、六間,其中最流行像「唐宮」那種僭建地庫。C先生稱之為「有錢人的僭建」,因為 僭建一層﹝外面看不到的﹞地庫的工程費起碼一百萬,是在天台加建﹝外面看得到的﹞玻璃屋的十倍價錢。「那些豪宅都有嚴密保安,政府人員都不會巡到,所以好 放心搞。」

紅山半島
被指為「僭建」熱點的港島豪宅紅山半島,守衛森嚴,外人難以進入。(擷取自中原地圖)

九十年代中,新界丁屋﹝即1972年後興建的三層原居民村屋﹞成為市區小家庭的「上車」選擇,丁屋天台建玻璃屋也開始流行。C先生把業務擴展至新界 村屋,主要做天台玻璃屋。他估計現時三萬多間1972年後興建的丁屋中,有六、七成都有不同程度的天台僭建。為何會在天台僭建?歸納起來主要有三個原因:

一)樓宇設計容許上天台:丁屋和其他新界豁免入則房屋不同,容許建樓梯上天台。丁屋限高廿七尺,建築商都會在天台建約三尺高的圍牆,要在天台加建非常容易;
二)為三樓隔熱:市區樓宇的頂層也有隔熱需要,但按比例來說,新界丁屋三萬多間就有三萬多個天台。如果不處理隔熱問題,丁屋三樓非常熱,吸飽熱力的石屎頂到晚上十點還在散熱,變相多開了冷氣;
三)創造休閒空間:如果天台不加頂,就只是一個帶來熱氣的無用地,沒人有興趣上去。加了頂,就創造出一個半露天的休閒空間,可以乘涼、燒烤。

丁屋僭建大部分是天台屋或露台圍封,建唐宅地牢的個案很少,C先生說,一百間中有一、兩間。他特別指出,在丁屋僭建地牢的大多為鄉紳,也許是從市區的有錢朋友處學回來,以顯身價。當然,建地牢最重要是夠隱閉,隱閉得連屋宇署印發宣傳單張時,也隻字不提地牢僭建。

●屋宇署和地政總署有許多不成文執法準則

香港有關空間管制的規例非常嚴格,無論是地鐵裏的行為規範(不准吃喝)、小販於街頭擺賣的限制,以至樓宇僭建。由於這些規例所限制的行為並不被視為 道德上的過錯,而且地價貴所產生的誘因極大,因此總是有大量違法情況,不能杜絕,當局執法的目的也在於維持一定的規範。面對這種情況,當局一來需要聘用大 量人手執法,二來在執法過程中,也必然會產生很多酌情和例外的情況,食環署的小販管理工作就是明顯不過的例子。

申訴專員去年的報告, 就指出屋宇署和地政總署過去對村屋僭建執法時,採用所謂「正在施工才執法」的內部準則。C先生指出,除此之外,屋宇署和地政總署還有很多內部準則,包括容 忍佔全屋面積三分一的天台遮雨棚,只要將圍封天台屋的玻璃窗拆下來就可繼續保留,這些內容準則說明前線執法人員也變相承認,要村屋絕對不能在天台加設遮雨 棚的規例是不切實際、不近人情,以及不符合環保節能原則。

僭建論爭最有趣的地方,是從來都沒有人質疑過目前的制度是否過於嚴苛,以致令大部分業主都或多或少地違反法例,輿論卻不斷利用這柄「無容置疑」的 「僭建大刀」,劈向不同類型的公眾人物,包括特區政府的高官,以及主流傳媒和政府多年來都看不起的新界鄉事派,以扣上「知法犯法」的帽子。就好像早前網上 不斷傳出大陸遊客在港鐵車廂飲食,以證明大陸人不文明,卻沒有人會把矛頭指向港鐵那些匪疑所思或粹純為了節省營運成本的做法和規例:譬如不設洗水間、禁止 飲食和禁止講粗口等等。

●僭建三類業主 各有盤算

C先生說,輿論將新界村民僭建問題等同於新界原居民問題,並不符事實。他認為輿論應該分清楚三類業主:

元崗新村
1972年後落成的丁屋,大部分都當成商品房賣予市區非原居民。他們在僭建風波中成了受影響的沉默大多數。(柏齊攝)

第一類是由新界鄉議局領導的新界原居民,他們關心的僭建問題主要是英國租借新界時已存在的舊屋地(old house lot)重建時的高度限制問題。政府認為所有1961年後重建的舊屋地村屋,均要受《建築物條例﹝新界適用﹞條例》約束,即重建後的高度不能超過三層廿七 尺,因此所有重建成四、五、六層高的舊屋地村屋均要取締。原居民則認為政府無權限制重建後的高度,於是「坐定粒六」繼續起,並不怕與政府抗爭;
第二類是被原居民「拖落水」的非原居民丁屋小業主。他們從原居民發展商處買入於1972年後興建的丁屋單位,之後按需要加建天台屋。屋宇署和地政總署一直 對這類加建「眼開眼閉」。現在原居民誓死反抗林鄭月娥拆四、五、六層的重建村屋時,丁屋非原居民小業主是被遺棄的一群,沒有政黨敢去協助他們,鄉議局去抗 爭時也沒有他們的份。目前只能被動地死跟,看政府會否在「特赦」原居民時一併「特赦」他們;
第三類是市區和新界豪宅業主。這班有錢人喜歡僭建地牢,搞地下影院、卡拉OK、酒窖、桌球室等設施,他們認為輿論只是針對新界村屋和原居民,不會燒到他們 這類隱閉僭建,因此大安旨意繼續加建。C先生認為,唐英年大宅那類的豪宅地下僭建非常普遍,屋宇署其實有權入屋調查(像調查唐家大宅那樣),只是涉及大量 政常界名人,不敢動手而已。

主流輿論要講的僭建故事,有咁簡化得咁簡化,林鄭月娥和鄉議局唱雙簧,更把問題推向非此即彼的對立。其實僭建/加建問題和所有涉及個人自由和公共管理的政策一樣,沒有一條絕對的線,反而是角力不斷。討論有待深化。