不翼而飛的《愛知目標》

bsap

 

 

BSAP諮詢至本周四(7/4/2016)截止,請即聯署

《生物多樣性公約》的概念,首先於1987年由聯合國環境組織提出,於1992年里約熱內盧的地球峰會上簽署。中國早在1993年《公約》生效時已是締約國,適用範圍亦於2011年5月9日延伸至香港。《公約》第六條要求締約方,確保他們的《生物多樣性策略及行動計劃》(BSAP),「納入到社會上可對生物多樣性造成影響的所有相關界別的規劃和活動裡」。而《愛知生物多樣性目標》目標十七則要求:「到2015年,各締約方已經制定、作為政策工具通過和開始執行了一項有效、具參與性的最新國家生物多樣性戰略和行動計劃。」

在漁護署的BSAP網頁上,已明白無誤地說明:「雖然締約方在2002年承諾,在2010年前會顯著地減緩生物多樣性的損失速度,但是這2010年生物多樣性目標尚未完全實現。在這個背景之下,締約方在2010年於名古屋通過《2011-2020生物多樣性策略計劃》,以促使所有國家及持分者在未來十年透過採取全面的行動保護生物多樣性。《策略計劃》包括圍繞5個策略目標制定的20個名為《愛知目標》的綱要目標。」

 

官腔中的《愛知目標》達標程度

2014年10月22日,漁護署曾提交BSAP督導委員會文件《BSAP SC 01/2014-香港生物多樣性保護及遵從愛知生物多樣性目標的情況》1的附件二,亦詳細列出香港在20項《愛知目標》的實施狀況及達標程度,例如就目標二:「至遲於2020年,將生物多樣性的價值納入國家和地方發展和減貧策略及規劃過程,且納入國家財務會計報告系統」,文件指”New strategic initiatives or major programmes which may bring about noticeable or persistent implications on the economic, environmental and social conditions of Hong Kong are subject to sustainability assessment.”又指”Include biodiversity / ecological consideration in land use planning and development through the town planning, strategic environmental assessment and project based environmental impact assessment processes.”

目標三「至遲於2020年,消除、淘汰或改革為和生物多樣性的獎勵措施,包括補貼,並在顧及國家的社會經濟條件下,制定並採用有助於保育和永續利用生物多樣性的積極獎勵措施。」,文件指”AFCD provides assistance, including low interest loans and other technical support, to fishermen to help them switch to other sustainable operations.”又指”Implement the Management Agreement and Public-Private Partnership Schemes to engage NGOs and landowners / tenants to actively conserve ecologically important sites under private ownership.”

但在其他目標方面,例如目標五:「至遲於2020年,使包括森林在內的所有自然棲地的喪失和退化以及破碎化程度至少減半,或在可行之處接近於零。」除現時已納入保育範圍的區域外,文件則只指”Address significant impacts on the environment through subjecting designated projects to the EIA process.”

目標七:「至遲於2020年,農業、水產養殖及林業的區域都實現永續管理,確保生物多樣性得到保護。」文件則指”Regarding agriculture, of the 1,900 vegetable farms (298 ha) in Hong Kong, 240 farms (90.6 ha) have participated in the Organic Farming Support Service and 262 farms (80 ha) have been accredited under the Accredited Farm Scheme. In other words, 26% of the local vegetable farms covering 57% of the land area cultivated for vegetable farming are under sustainable management.”又指”For marine fish culture, there are about 1,000 licence holders operating in 26 designated fish culture zones. There are also about 1,000 ha of fish ponds in Hong Kong. Monitoring of the aquaculture environment and technical support on sustainable operation are provided to fish farmers. ”

目標十三:「到2020年,作物、畜養動物和其野生親緣物種,以及其他具有社會經濟文化價值的物種的基因多樣性被保護,同時制定並執行了保護基因多樣性,防止其喪失的策略。」文件更直指”Hong Kong has a relatively small scale of farming (both in terms of vegetable and animal). Little focus was put on the genetic level.”

現時環境局正就BSAP展開公眾諮詢2,在《諮詢文件》的1.4段,亦有提及上述《策略計劃》和《愛知目標》的名字。但觀乎整件文件的其他部分,因應多達20項《愛知目標》的達標情況、相關策略及行動計劃,卻不翼而飛。也就是說,作為整項BSAP工作主要背景的《策略計劃》和《愛知目標》,《諮詢文件》均並未有具體觸及,更遑論制定策略及行動計劃履行責任。上述《遵從愛知目標情況》文件,亦只備英文版本,存放於督導委員會的網頁上,而未有在諮詢網頁上提供任何相關資料。而過去數年,香港不少生態環保專家因應《愛知目標》,在各個專家小組提出多達逾400項建議,同告在《諮詢文件》中不翼而飛。

目標二達標?城規與環評名存實亡

事實上,單單以上述列出五項《愛知目標》為例,便足以反映官方口中的所謂達標程度,是如何的不盡不實,試圖暪天過海。

以目標二所列的「遵從情況」為例,眾所周知的事實是,現行城規會黑箱作業,淪為地產霸權的工具,完全欠缺應有的專業獨立性。例如審議新界東北新發展區,破壞粉嶺北和古洞北鄉郊大量農地和綠化帶,在收到逾五萬份意見書、並經過近五個月的公眾申述環節,民意一面倒反對的情況下,城規會經過兩天閉門會議,便通過兩份分區大綱草圖。規劃署官員龍小玉更指出,草圖獲城規會委員全體同意,並且不建議作任何修訂。委員連裝模作樣棄權或反對的機會都沒有,充分反映香港城規制度早已名存實亡。

至於環評制度,正如WWF前環境保護總監鄺力存在思滙研究中心發表的報告(2013)中指出3,現時的環評只能針對特定規劃範圍、發展項目對環境造成的影響進行評估,在取向上極為狹窄和具局限性,實際上未能配合對生物多樣性作有效保護。相比之下,現時國際間比較普遍接受的做法,乃是通過「策略性環境影響評估」(Strategic Environmental Assessment, SEA),在規劃更早期階段及針對更廣泛區域,已更全面地對整體環境狀況進行研究。

事實上,正如鄺力存指出,SEA在香港早已並非新鮮事物,在1980年代後期已開始使用。自1998年實施的《環評條例》所載列「主要指定工程項目」,環保署稱「許多已發展國家均視此為策略性環評」;但香港至今卻一直並無正規的法例,亦沒有具體指引說明如何進行SEA。根據官方的策略性環評知識中心指出,SEA:

~把可持續發展的原則納入政策、計劃及活動內,確保得以持續發展,是通往可持續發展的重要一步;
~可在指定工地進行的工程項目開展前,先在政策層面測試各個替代方案;
~可積極帶動工程項目在環保地區發展,或遠離環境敏感地區;以及
~可在較高層面同時監督相關工程項目的累積影響。

要作出明智決定,策略性環評是不可或缺的。策略性環評的作用是:

~便於搜尋可持續發展方案或替代方案;
~在決策架構內制訂政策、計劃及活動的最初階段提供環境資料(包括不良影響及效益);
~讓決策者及公眾瞭解政策、計劃及活動對環境及可持續發展帶來的影響,從而改善決策程式;
~解決個別工程項目的環評不能徹底評估的累積環境影響。4

正如鄺力存指出,SEA已被國際廣泛認為是重要工具,以支持2011﹣2020年《愛知目標》的其中兩項:第二項、結合生物多樣性價值;及第四項、可持續消耗及生產。但在現實中香港的情況,包括港珠澳大橋和機場第三跑道等大型基建工程,均並沒有進行SEA;即使是在近年已進行的SEA中,亦並無採用《生物多樣性公約》載列的原則進行評估。所有SEA主要集中處理物種和棲息地,部分SEA以略帶草率的方式處理生態系統,只有那些觸及后海灣(拉姆薩爾濕地)的評估,詳細處理生態系統所受的影響。

由此可見,《遵從愛知目標情況》文件中指香港現行SEA制度,已符合目標二的要求,根本只是子虛烏有,明顯與事實不符。

目標三達標?《新保育政策》形同虛設

至於目標三所列的「遵從情況」,則提及2004年推出的《新自然保育政策》,「以可持續的方式規管、保護和管理對維護香港生物多樣性至為重要的資源」。它分別以「管理協議」(management agreement, MA)或「公私營界別合作」(public-private partnership, PPP)方式推行,並且選定了十二個最具自然保育價值的優先地點作試驗。在2011年經檢討後,進一步將77幅郊野公園「不包括土地」納入政策適用範圍。

但十年來政策落實進度緩慢,只有鳯園、塱原和濕地簽訂了MA,成為比較廣為人所熟悉的項目;沙羅洞的PPP計劃,由於涉及骨灰龕項目一直無法上馬,長實豐樂圍項目則於城規會闖關成功,但爭議的聲音至今仍不絕於耳;至於同樣位於濕地緩衝區內的恒基和生圍項目,則相關規劃多年來一直未見定案。

顧名思義,MA讓民間團體向環境及自然保育基金申請資助,與土地擁有人簽訂管理協議,並向後者提供經濟誘因,以換取其在保育工作上的配合。至於PPP,則交由土地擁有人牽頭倡議,在區內「較不易受破壞」的土地進行發展項目,但規模必須先經政府同意,而項目倡議者亦須負責長期保育和管理附近「較易受破壞」的生態。但PPP此舉令人難免質疑,只是借保育計劃之名,為發展項目大開綠燈,箇中涉及的價值及利益衝突實難以調和。

由此可見,《遵從愛知目標情況》文件中指香港現行「新自然保育政策」,已符合目標三的要求,根本亦只是子虛烏有,明顯與事實不符。

目標五達標?政府帶頭破壞生態

新界鄉郊尤其是針對農地的倒泥頭事件,本來已是無日無之;但出現天水圍泥頭山如此誇張的案例,方令香港人真正驚覺到問題的嚴重性。與把其問題歸咎那些視「糞土如錢財」的地主,不如把矛頭指向不負責任的政府部門,是如何將我們珍視的鄉郊自然生態輕易斷送,視若無睹。

泥頭山不是一朝一夕就能建成的,政府府部門包庇枉法少說也有已十多二十年。直接點說,長期主宰香港命運的基建和地產霸權,泥頭山本來就是其必然的組成部分。例如我們便曾就泥頭山和填料區的成本作比較,發覺泥頭山每公噸填料只收費不到10元,遠低於政府劃定填料區收費27元,更只及政府擬推都市固體廢物收費(每噸約500元)不足五十分之一!單是天水圍的泥頭山,已足令政府損失上億元的填料費,實際上是變相向發展商和建築商補貼。

若從一個更廣濶的歷史角度,則由於1997年後香港樓市曾長期低迷,官方的《長遠房屋策略》和「八萬五」建至目標名存實亡。特別是自2002年「孫九招」挽救樓市措施推出後,住宅供應的主導權更拱手讓予私人發展商,由此亦開啟了新界鄉郊「去規劃」(de-planning)時代——任由發展商通過囤積土地、改變用途及炒賣豪宅,八仙過海,各顯神通。唯一擔任把關角色的便只有城規會審議機制,成效如何公眾自是有目共睹。

由此從新界東北至西北大片農地和綠化帶,早已被生劏硬切得肢離破碎,期間即使並無大型新市鎮計劃出現,鄉郊環境也已被游輪得體無完膚。而不少發展商更採取「先破壞,後發展」的方式,通過倒泥頭等方式將原有生態預早剷除,從而迴避申請改劃時面對公眾的質疑。至於政府部門長期「隻眼開、隻眼閉」,除視為向地主和發展商利益輸送之外,實在想不出有任何更合理的解釋。

根據《愛知目標》第5項:「至遲於2020年,使包括森林在內的所有自然棲地的喪失和退化以及破碎化程度至少減半,或在可行之處接近於零。」第7項則指出:「至遲於2020年,農業、水產養殖及林業的區域都實現永續管理,確保生物多樣性得到保護。」極盡荒謬的是,現時環境局的諮詢文件中,竟對上述及其他18項《愛知目標》隻字未提;而實情是,肆意破壞環境、胡亂更改土地用途的情況無日無之,政府各部門則繼續有法不依,縱容包庇。

目標七達標?農地永續管理的鬧劇

根據目標七的要求:「農業、水產養殖及林業的區域都實現永續管理,確保生物多樣性得到保護」,當局在「遵從情況」中指香港有26%的農場,並覆蓋57%的常耕農地實現永續管理。但卻竟然沒有隻字提及,香港的農地儘管受《城規條例》約束,未經許可不得改變用途;但現實中的情況是,非法破壞農地行為日復一日,傾倒泥頭事件無日無之,相關部門卻完全視而不見,有法不依。

更甚的是,在2014年底當局推出的《新農業政策》諮詢文件,只提出設立官辦面積約70-80公頃的「農業園」,卻對目前全港仍有多達4,500公頃農地,視而不見,整份諮詢文件對農地保育問題完全不作處理。直至2016年初發表的《施政報告》第126段:「發展新界不免要徵用部分農地。現時本港約有4 000多公頃農地,當中約15%為常耕農地,其餘多數荒置。政府主動支持本地農業發展,同時將會研究在規劃及土地管理上充分利用優質農地,透過整合釋放部分不再適合耕種的土地作其他用途。」首次在官方的白紙黑字文件上,正式將「農業政策」與「騰出土地」劃上等號,披露利用《新農業政策》的「掛羊頭」,正是要帶出土地開發的「賣狗肉」。

由此可見,《遵從愛知目標情況》文件中指香港已符合目標七的要求,農業實現永續管理,根本亦只是子虛烏有,明顯與事實不符。

結論

尚涉及違反其他《愛知目標》的狀況,不勝枚舉,難以盡錄,還望有更多有心人細讀《遵從愛知目標情況》文件,找出問題和應對方法。

不過在本文執筆之際,漁護署副署長蘇炳文在立法會相關會議上,面對眾多議員和環團代表,竟說《愛知目標》只談國際間如何協調和維護生物多樣性,但不包括本地策略和行動目標的討論。假如《愛知目標》與本地討論無關,為何官方又會制定如此一份《遵從愛知目標情況》文件?或許由於那份文件一直皆只有英文版,並深藏於諮詢網頁以外隱閉的角落,因此蘇炳文便以為可詐作視而不見?

顯而易見,整個BSAP的諮詢只是在「賊喊捉賊」——與其說特區政府有意履行《生物多樣性公約》,倒不如說它是在帶頭破壞香港的生物多樣性。我們還應該參與這樣的諮詢嗎?當然應該!我們每名香港市民,均應該以一人一信的方式,齊向聯合國環璄署(UNEP)及《生物多樣性公約》秘書處申訴,指證特區政府一口說要履行公約,另一腿卻在踐踏生態。

我們促請政府面對現時全港各生境遭受到威脅,按照20項的《愛知目標》,包括發展局及食衛局,跨部門制定《生物多樣性策略及行動計劃》,切實考慮專家小組的400多項建議。

一、加強執法及堵塞法例漏洞,制止私人土地上各種生境的破壞

二、提供經濟誘因及技術支援予地主及租戶,保育私人土地上生境,作養殖、農業等配合環境的用途

三、為全港各項基建及大型發展計劃制定法定的策略性環評,並改革環諮會的組成,獨立審視對環境的累積環境

四、規劃標準引入生態保護規定及生態友善農業面積

五、將「本土物種科」列作優先保育政略

 

文:鄒崇銘

1 連結見
2 連結見
3 Andrew Cornish (2013) The Potential for Strategic Environmental Assessment to Assist in Mainstreaming Biodiversity into Decision Making in Hong Kong. Hong Kong: Civic Exchange.
4 香港策略性環境評估手冊

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