800公頃葬區落入「保育區」毀生態(「山邊殯葬政策」之二)

在大埔鳳園後山的「具特別科學價值地點」,建了許多原居民墳墓,有三十多個是在「認可殯葬區」外,但當局一直沒有處理。

一) 法定分區計劃大綱圖註釋限制在「自然保育區」內建墳墓

《城市規劃條例》於上世紀九○年代開始在新界落實,其中一個主要目標是保護鄉郊環境,規範發展,限制地主繼續破壞農地作露天貨倉。由於新界原居民的 強烈反對﹝他們認為任何對發展的規範都是侵犯了業權或傳統﹞,當局在制訂分區計劃大綱圖時已有所調節,其中就包括對殯葬的規管。

一般市民要建設靈灰安置所、墓地、火葬場或殯儀設施,都要先經過城市規劃委員會批准。但為了尊重原居民的山邊土葬傳統,法定分區計劃大綱圖對原居民建墳墓有局部的豁免。例如錦田南分區計劃大綱圖(S/YL-KTS/11)的註釋第八點指出:

「(8)以下是圖則涵蓋範圍內的土地上經常准許的用途或發展,但(a)在個別地帶『註釋』 第二欄所載的用途或發展;或(b)下文第(9)段有關『自然保育區』地帶的條文另有規定者則除外:……(g)已獲得政府給予許可的新界原居村民或本地漁民 及其家人等的墳墓的建造、保養或修葺工程。」

即是說,除了「自然保育區」,原居民可以在分區計劃大綱圖的覆蓋範圍內建墳墓,不需要向城規會申請。那在「自然保育區」內可以做什麼呢?註釋第九點指出:

「(9)在劃作「自然保育區」地帶的土地上,(a)以下是經常准許的用途或發展:(i)植物苗圃、美化種植、休憩處、避雨處、小食亭、道路、水道、大溝渠、公用事業設施管道、電線杆、電燈柱、電話亭、神龕和墳墓的保養或修葺工程。」

綜合(8)和(9),城市規劃委員會的意圖就很清楚,分區計劃大綱圖容許新界原居民在大部份地方繼續原有的殯葬活動,不用另外向城規會申請,但就主動限制了原居民在「自然保育區」內的建墓活動。

二) 4000公頃「認可殯葬區」內,有813公頃屬「自然保育區」

知道了分區計劃大綱圖的規管意圖,我們來看新界原居民的「山邊殯葬政策」所劃出的「認可殯葬區」與分區計劃大綱圖的實行情況。政府在一九八三年劃定 了五百多個、總面積約四千公頃的「認可殯葬區」予新界原居民。這些「認可殯葬區」有部份與一九九○年代開始制訂的法定分區計劃大綱圖重疊。重疊的地方,部 份是規劃作綠化地帶,另外有八百一十三公頃地方,就劃作「自然保育區」。

網路

元朗區「認可殯葬區」(紅線框)與分區計劃大綱圖的「自然保育區」(深綠色)及郊野公園(淺綠色)的合併圖,圖的右下方可見大面積的重疊情況。(莊立彬製圖)

按上面分區計劃大綱圖註釋的規範,可作以下的推論:兩者重疊的八百一十三公頃土地,不能建新墳墓,只能修葺舊墳墓,餘下的三千多公頃則不在此限,可 以建新墳及修葺舊墳。但是,原來實際情況並不是這樣。實際情況是,原居民不單繼續在被納入「自然保育區」的「認可殯葬區」內建新墳墓,而且亦會在「認可殯 葬區」以外的地方建墳墓,「出界」的墳墓有的落入「自然保育區內」,有的則落入「具特別科學價值地點」範圍內。這些看似違反了《城市規劃條例》及「山邊殯 葬政策」的做法,多年來都沒有部門調查或制止。

由於「自然保育區」原來多是樹林密佈的山坡,建墳墓時往往會要先斬樹毀林,而且墳墓建成後,拜祭後留下的火種亦很容易導致山火,進一步破壞林木。

我們去信規劃署,質疑原居民在納入「自然保育區」的「認可殯葬區」內建墳是涉嫌違反了《城市規劃條例》,規劃署回覆指:「原居民的『認可殮葬區』早 在法定圖制訂前已存在,屬於『現有用途』﹝Existing Use﹞。故在『認可殮葬區』內建造原居民的墳墓是經常准許的,並無違反『城市規劃條例』。而根據新界的分區計劃大綱圖的註釋,說明在「自然保育區」地帶 內,只准許墳墓保養或修葺工程,則適用於已存在的『認可殮葬區』以外的地方。」

規劃署沒有處理註釋(8)和(9)的問題,反而直接指整個四千公頃的「認可殯葬區」都是 「現有用途」,所以可以繼續建墳墓。有規劃師質疑規劃署這樣解釋「現有用途」是否過於寬鬆,因為按常理,一個新墳墓不會被視為「現有用途」。八百公頃並非 小面積,如果原居民建墓並不違規的話,那這八百公頃「自然保育區」可謂名存實亡,從一開始就不應該出現;但如果建墓真的違反了《城市規劃條例》而要執法, 掘起數以百計原居民墳墓,當局亦沒有這種能耐。


向原居民批出「殮葬許可證」的民政事務處對於原居民越界建墓一直愛理不理。媒體最近報導,有八鄉原居民多年來佔用位於「自然保育區」的私人土地建墳,要擁有土地的凌雲寺入稟法院追討。

同樣隻眼開隻眼閉的還是向原居民批出「殮葬許可證」的民政事務處。民政事務處在收到原居民的土葬申請後,會跟申請人在「認可殯葬區」內指定建墓位 置。然後,墳墓實際上是否建在該約定位置,當局並無監管。我們到過元朗八鄉觀音山和大埔鳳園兩個墳區視察,分別發現數以十計位於「認可殯葬區」以外的墳 墓,從八○年代、九○年代到二○一二年的新墳都有,墳上又刻有民政事務處的「殮葬許可證」編號,說明當局廿多年來都沒有處理越界建墓的問題。


位於林村郊野公園範圍內的雞公嶺,大部份與「認可殯葬區」重疊。春秋二祭期間經常發生山火,令樹木無法生長。

「認可殯葬區」除了與分區計劃大綱圖的「自然保育區」重疊,亦有部份與郊野公園重疊。然而,負責管理郊野公園的漁護署,對在郊野公園內建墳墓的狀況 亦缺乏監管。漁護署表示不知道郊野公園內的「認烈殯葬區」面積,同時將監管責任推給民政事務處。漁護署指出:「在郊野公園範圍內認可殯葬區進行殯葬的申請 由民政事務處處理,本署並無相關申請的數字。然而,在2012年及2013年,本署接獲民政事務處通知已批准在郊野公園範圍內認可殯葬區進行殯葬的申請的 個案分別為41宗及31宗。」

根據以上發現,我們認為當局應該:
一)馬上加強對原居民「山邊殯葬政策」的監管,防止越界建墓及非法賣墓等情況。
二)將「認可殯葬區」內「自然保護區」剔出葬區範圍,防止自然保護區的環境被建墓活動破壞。
三)加強「山邊殯葬政策」的透明度,長遠檢討是否及如何整合市區和新界的殯葬政策,以照顧香港市民的整體需要。

調查員:莊立彬

相關文章:4000公頃葬地原居民獨佔(「山邊殯葬政策」之一)
申訴專員公署新聞稿

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