從郊野波到郊野的民間想像 拼貼混雜的發展模式 文:鄒崇銘 韓江雪

明報 2013-09-15
P02 | 周日話題| 文:鄒崇銘 韓江雪

從郊野波到郊野的民間想像 拼貼混雜的發展模式

上周日,當媒體朋友致電給我,轉告陳茂波在打郊野公園的主意,我剛好在「屯門─東涌─大澳」的渡輪上。

翻開地圖,港珠澳大橋的香港接線和口岸,還有未來可能出現的屯門連接路,正好和這條乘客稀疏的航線位置相若。從渡輪外望,一邊可以不時看見白海豚跳出水面,全體乘客不約而同地齊齊報以「嘩」的一聲;另一邊卻有大批躉船和工程裝置,正在將橋墩植入離岸不遠的淺灘中。一邊可以看見赤鱲角機場——號稱全球最大的人工島之一、《衝上雲霄》主角們談情說愛的勝地;另一邊則是北大嶼山郊野公園,高聳的鳳凰山幾近直插入雲海,形成異常壯麗的峽灣景觀,令人想起新西蘭或挪威世界級的旅遊點。

坐在渡輪上的我,當時的直覺反應是,為何不把這一帶也發展成吸引中外遊客的景點?但念頭一轉,想起連大澳這個香港所餘無幾的秘密花園,亦正開始被血拼的自由客攻陷,這個想法便立時打住。於是我又開始幻想,未來當港珠澳大橋落成後,自由客在橋上源源湧入,白海豚則在橋墩之間繼續自由暢泳的詭異畫面──假如後者尚未被完全滅絕的話。、

不錯,香港作為一個科學管理的大都會,空間一直存在嚴謹的功能規劃區分。碩大無比的運輸基建工程,與山高水深的郊野公園擦身而過。離岸僅數十米的港珠澳大橋,彷彿完全無損沙螺洞、深屈一帶,傳統漁村與世無爭的生活模式,一葉偏舟的漁翁仍優游自在地垂釣。香港作為極度密集發展的方寸之地,這種詭異景象彷彿早已習以為常。

「止步區」或「水桶論」

2007 年,規劃署完成《香港2030》策略規劃,詳列了包括郊野公園、海岸公園、法定古蹟、濕地和自然保育帶等一系列「止步區」,意思是不會被考慮作為發展用途的區域。當時我已有一種很奇異的感覺:「止步區」代表不能發展,然則「止步區」以外的所有地段,是否就可以盡情大興土木?後來看了現職港大的學者鄧寶善等的研究,果然自1990 年代城規會引入保育帶的概念,指定了嚴格限制發展的地段後,綠化帶的意義已名存實亡,只能淪為被發展前期的過渡地帶。

到了2011 年,高等法院原訟法官霍兆剛接納司法覆核,判處港珠澳大橋環評並不合要求,一度引起輿論嘩然。他提出的主要質疑是,假如把環境視作一個水桶的話,那麼在進行工程前,應先考慮會把什麼污染物帶進去,然後盡力減少帶進去的污染物。然而環保署目前的做法,卻沒有考慮投放的污染物到底是什麼,而是只要水桶一日未滿,一日便可裝下更多的污染物。霍官認為,這並不是環評條例的原意。儘管判決最終被上訴庭駁回,但霍官的「水桶論」卻意味深長。同樣自1990 年代引入的可持續發展政策,逐步確立現時香港的環評制度,污染物規定要放到「污染水桶」之中,卻沒有規定必須致力減少污染物。因此即使港珠澳大橋環評最終獲通過,其污染量已佔去區內水桶的所有空間,待機場第三條跑道、東涌擴展區和物流園等遞交環評時,才可能發覺「污染水桶」早已爆滿。

換句話說,現時環評以至可持續發展的理念,乃是將城市∕鄉郊、人工∕自然,又或是發展∕保育二分對立,然後在充滿矛盾張力的兩者之間,尋找一個折衷妥協的平衡點——尤其是這個所謂的平衡點,在官僚和資本結合的力量下,總是向城市∕人工∕發展的一方嚴重傾斜。但正如霍官一語道破,環境根本就不是一個水桶!強行製造出桶內桶外的分野,只不過是一個自欺欺人的神話而已。其實無論是桶內桶外,皆是整個生態城市環環相扣的組成部分,任何污染皆會牽一髮動全身,絕不能孤立簡化地對待。

分區規劃vs. 去規劃

當然,在官僚和資本,以至普羅香港人的腦袋尚未更換之前,暫時保留這類「止步區」和「水桶論」,僵化教條的「分區規劃」(zoning)理念,也並非完全一無是處。正如陳茂波指出,香港土地七成面積是郊野……Oh no!應是四成郊——郊野公園和保育帶;三成鄉——鄉郊和綠化帶!而餘下的三成則屬於城市範圍。即使1970、1980 年代新市鎮大量湧現, 「城─鄉─郊」的界線仍是異常分明的。各分其工,各安其所,絲毫沒有重疊混雜的問題。

但到了1990 年代中期,新市鎮計劃在天水圍之後無以為繼,卻不意味鄉郊和綠化帶的破壞過程,從此便緩慢或凍結下來;剛好相反,政府從新界規劃的策略退卻,正好與過去10 多年的新自由主義意識形態,「去管制」甚至是「去規劃」的政策取向不謀而合。在「小政府、大市場」的理念下, 「有形之手」力圖潛伏藏匿,為特權階級的合法壟斷提供依據。在政府有意無意放鬆∕鬆章的角落,一方面形成了半真空的執法狀態,另一方面卻為地產利益鳴鑼開道——這既可反映在丁屋的屋苑豪宅化趨勢,亦潛藏於大發展商無遠弗屆的圈地運動。

隨着近年香港樓市不斷升溫,住宅供應似乎早已出現斷層,所謂城∕鄉矛盾,又或是發展∕保育的矛盾,再度激化已好像在所難免。但問題在於,到底是新發展區必須破壞鄉郊和綠化帶,抑或只是政策引導∕誤導造成的結果?其實從《香港2030》中的「最可取的發展方案」, 我們已能見微知著地深切感受到,新界策略規劃早已等同散亂無序的「去規劃」,勾畫出獨特的天女散花式、以「點」為單元的發展模式。所謂城∕鄉二分的實際疆界早已打破,鄉郊和綠化帶早已變成依附城市邊陲的發展犧牲品。

官僚vs. 民間規劃既然鄉郊和綠化帶早已淪陷,郊野公園和保育帶還會遠嗎?

或許我們可以換個角度看,港英時期「城─鄉─郊」能夠維持壁壘分明,很大程度源於英國的管治傳統,及以具體的政策措施(包括高地價政策)作為支撐。到了過去10 多年「去規劃」漸成主流,政府釋放市場力量的潘朶拉盒子,則民間便只餘城規相關的法律,以城規會作為捍衛鄉郊的戰場。時至今日,就連法律早已規定不能做的,亦彷彿不一定不能做之際,則捍衛鄉郊疆界的唯一工具,便僅能訴諸政治和社會良知的力量。

歸根結柢,空間邏輯還不就是赤裸裸權力邏輯。無論是官僚抑或資本的力量,又或是兩者千絲萬縷的糾葛,在極為龐大的政治經濟利益結合下,最終必然將鄉郊的疆界不斷改寫,將原屬公共的土地生態資源,轉化為私有財產和暴利。即使前線執法人員仍深具法律精神及社會良知,始終亦只能從「做好呢份工」的角度,儼如漢娜.阿倫特筆下的小人物般,不求有功但求無過,謹小慎微地完成眼前任務,直至穩袋長俸為止。

因此,在目前的權力邏輯下,民間妄想通過目前的官僚體制,便能堅守原有「止步區」的疆界,似乎已變得愈來愈不可靠。唯有當公民社會的力量真正壯大,政治體制(而不僅是選舉體制)出現根本變革,權利邏輯方有機會取代權力邏輯,民間參與方可能變得理性透明, 「城─鄉─郊」規劃的僵化教條才會被釋放,讓香港迎接面向未來的生態城市想像。延伸閱讀:《僭建都市:從空間規劃到社區更新》(鄒崇銘、韓江雪著)《不是土地供應:香港土地問題迷思與真象》(本土研究社著)

從郊野波到郊野的民間想像 拼貼混雜的發展模式

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