檢視新界原居民的「傳統」──從殖民地到後殖民地原居民居住需求的爭取過程

圖片來源:HKRS 536-2-19. Political Report DOTP to DCNT(Confidential)..海報.

文/ Lorretta Ho (原文載於香港獨立媒體)
因為丁屋僭建物一事,鄉議局主席劉皇發表示村屋問題涉及很多歷史違留下來的因素,十分複雜(《議員不滿執法標準不同》, 頭條日報, 15/5/2011)。本文透過了解原居民對「傳統」的爭取過程,側面了解丁屋的來歷,並揭示殖民地政府制定的丁屋政策如何為後殖民地政府製造「歷史違留下來的」問題。

把「傳統」納入鄉議局宗旨

1953年,當時新界民政署署長戴斯德(Teesdale)提議鄉議局的宗旨初稿並不包含「保存新界傳統習慣」一項,1954年當時鄉議局主席黃炳 英回應戴斯德的意見,加入「鼓勵遵守有益新界人民福利及維持公眾道德之風俗及傳統習慣。」戴斯德回覆黃炳英,指出:「我(戴斯德)懷疑這一項『保存新界傳 統習慣』作為鄉議局的目的:良好的習俗當然應該保留,但並非所有的傳統習慣都是好的,有些可能要跟隨現代發展和進步而改變。由於這句話包含在鄉議局憲法, 要求支持某些傳統的習慣會令鄉議局處於相當尷尬的境地,這項目應該有所改變。」(HKRS No. 634 -1-3)

最後,因鄉議局的堅持下,政府讓步讓「保存新界傳統習慣」一項納入宗旨裡。這個「傳統」就作為新界人抗衡政府的伏線,讓新界原居民一次又一次地創造 他們認為合理的「傳統」,爭取他們的權益,並一直保存至今。現時原居民成立「保鄉衛族小組」保衛丁屋僭建物看似激烈,其實這是新界原居民抗議政府的慣例, 其實不足為奇,「團結」和「爭取」一直是鄉紳的慣常技倆。

1971年6月鄉議局組成「新界鄉議局爭取新界人民合理權益特別委員會」於6月和12月分別將建議書呈交新界民政署與麥理浩,要求政府修改現行的新 界土地政策(見本文插圖),其中一項討論的問題為「新界居民兒女增加,家庭組織擴展,生活必需土地使用及建屋。但概受政府限制,應爭取合理使用問題。」終 於爭取在1972年底實施丁屋政策。丁屋的規格改變多次,並非本文討論重點,詳情可參考由港區全國人大代表和浸會大學地理學薛鳳旋教授編寫的《新界鄉議 局》一書。

值得一提的是,現任樹仁大學當代中國研究中心副所長陳蒨博士1999年發表的期刋文章指出,有資深政府官員私下對陳蒨說:「政府犯下最大的錯誤就是 「丁屋政策」!」。因此,政府「操縱」傳統的方法就是批更少土地讓村民建丁屋,因為這是減少政府土地損失的方法。換言之,政府雖然允許丁屋的存在,但以 「拖字訣」態度,輪候時間平均為36個月,平均處理丁屋申請時間由9至54個月不等,目的就要增加批准興建丁屋的難度(見審計署《新界小型屋宇批建事宜》附錄D)。

從殖民地過渡到後殖民地保障原居民的「傳統」

每當外間評擊原居民的利益,原居民總會搬出基本法第40條為「新界」原居民寫明「合法傳統權益受香港特別行政區的保護」的條文。我們要提出的問題 是:什麼是傳統? 有學者指出1971年定立的丁屋政策並不是原居民的傳統,正如陳蒨教授指出:丁屋政策是創造出來的傳統;而香港大學房地產及建設系客座教授Roger Nissim提出「傳統權益和利益」的另一可能性應為1898年已存在的,而非之後累積的傳統。

基本法沒有明確的內容解釋何謂「傳統」及「權益」,大家不能把「新界」鄉村中一切風俗習慣當作「傳統」,也不能把所有原居民的訴求視為「權益」。基 本法的規定,是從實際出發,既考慮到歷史、傳統、習慣的連續性,又不是對原居民曾經有過的各種權益一概保護,而只是保護原居民的「合法傳統權益」,盡量保 持97年後原有制度不變,有利加強香港居民的團結,也有利於香港的穩定和繁榮。當觸及原居民的「合法傳統權益」看似造就社會的不穩,有鄉紳揚言不惜流血保 丁屋僭建物,必要時上街抗議。早前十八鄉鄉事委員會主席梁福元反駁稱,丁屋僭建物是歷史遺留下來的問題,村民的「生活傳統方式」,因為在殖民地時代,新界 丁屋可獲法例豁免,他建議政府修例,容許已建成的僭建物毋須清拆,並經工程師評估安全後,補交費用解決。(<鄉委會:丁屋僭建是生活傳統 望補錢解決 倘遭拒或上街抗爭>,明報, 26/4/2011)可是現時社會有不少聲音質問為什麼原居民的利益更勝香港人的權益?為什麼政府允許另一階層的人有特殊權益?現在的丁屋政策究是加強還是分化香港居民?是否補交費就能解決事情?

大量文章討論丁屋政策的利弊,當中有些指明現時的政策加劇官鄉勾結。陳劍青和黃宇軒早前已提出現在原居民只是「明目張膽利用丁屋來搞地產,違背了丁屋政策用以維持原居民生活方式的原意,這點已被思匯於2003年的《再思丁屋政策》研究報告中清晰指出。若是政府接受補地價的協議,這又會是另一個縱容地產利益及淹蓋丁屋問題的官鄉勾結事例。」由此可見,再一意孤行要求以基本法第40條維持香港的穩定和繁榮只會加劇社會不安。

政府應平等看待城鄉差異

引用讀環境建築的朋友意見,其實有關違建或僭建確實有個灰色地帶,有些建築討論以「自立營造(self-building)」而非「違法營造 (illegal building)」看待之。基於建築師完成的建築的確無法百分百回應使用者需求,並且尊重使用者的空間使用/創造權力,確實可在一個合理範圍內,包容自 立營造。如果說這個「理順新界村屋僭建問題工作小組」有任何情理可以拿來當依據,這應該是其中之一。市區有些僭建不見得需要拆,也是如此。不過,顯然當前 的新界地下屋或玻璃屋是不太合乎上述的情理吧,全憑建築安全來解釋或探討就地合法是很薄弱的。

如果政府一致看待城市和鄉村的僭建物,不再拿什麼「很複雜的、歷史遺留下來的問題」的理由作解釋,,一般市民便不會敵視新界原居民,因為一國兩制下,城市和鄉村應該是在同一個制度看齊的。要是今次村屋僭建問題上,政府再向鄉事派讓步,必定引發另一次「城鄉矛盾」。

參考資料:
HKRS 536-2-19. Political Report DOTP to DCNT(Confidential). 《新界鄉議局爭取人民合理權益村代表大會. 1971年6月6日》.海報.
HKRS No. 634 -1-3. Constitution Heung Yee Kuk. Letter from E.B. Teesdale, District Commissioner, New Territories to Wong Ping Ying, Heung Yee Kuk Chairman. 10 December, 1954.
薛鳳旋. 新界鄉議局──由租借地到一國兩制. 三聯書店. 2011.
陳蒨Chan, Ching Selina. ‘Colonial Policy in a Borrowed Place and Time: Invented Tradition in the New Territories of Hong Kong’, European Planning Studies, Vol. 7, No. 2. 1999.
審計署. 《新界小型屋宇批建事宜》. 2003.
Nissim, Roger. Land Administration and Practice in Hong Kong. Second Edition. Hong Kong University Press. 2008.
Civic Exchange. . 2003.
陳劍青、黃宇軒. 《否想新界﹕從丁屋僭建到原居民身分的僭建》. 明報. 2011年4月24日.

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