歷史、勢力與利益:初探新界的鄉村選舉

文/ 一蚊健 (原文載於香港獨立媒體)

村代表選舉、勢力與暴力

  • 村代表選舉前座駕遭毀容(東方日報2010年12月4日)
  • 村選百人晒馬名噪一時(東方日報2010年11月21日)
  • 清晨連焚四車票站外圖滋事 村代選舉黑漢聚眾叫囂(星島日報07年1月21日)
  • 新界四村村選PTU布防 票站屯重兵警反晒馬(太陽報07年1月15日)
  • 99 年屏山村選200 黑幫曬馬(明報07年1月7日)
  • 鄉村選舉爆電話恐嚇 惡人:「唔好參選否則後果自負」(太陽報06年12月19日)
  • 十八鄉兩候選人涉賄選拘41人 六成村代表被捕選舉腰斬(明報03年9月16日)
  • 十八鄉委選舉演變暴力事件 村長寓所 被擲燃燒彈(成報03年9月2日)
  • 屏山票站百人晒馬(商報03年8月18日)

隨意在Wisenews搜尋村代表選舉的報章報導,不難發現以上標題。當我們想像香港的政治選舉尚算公平公開公正,原來村代表選舉衍生的負面新聞,例如買票、賄選、打鬥、滋事,常見得很。當然,報導來得快去得快,而且篇幅和影響範圍有限,城市人鮮會記起。

雖然如此,當這些事情不是個別事件(至少連續三屆出現),我們要思考,為何村代表選舉這麼重要,以至這麼多人為一個議席而賄選,甚至動粗?本文將簡述村代表選舉由來、發展,以至一些爭議。

租借香港,不干預傳統習俗

1898年,滿清政府簽署了《拓展香港界址專條》,英國政府租借了一幅大鵬灣及深圳灣以南,連著九龍的一片土地,以及附近的島嶼,共99年。這片土 地遂稱為新界。新界居民跟英軍打了一場六天戰爭以後,殖民政府很快建立警署,把新界分設行政區、把土地擁有權由永業權變成承租權,把新界原住民由華籍轉為 英藉,以建立統治權威。

在日常生活上,殖民政府盡量不干預本地風俗習慣。大清律例和殖民政府法例並存,並確立於1910年實行的《新界條例》(New Territories Ordinance)。土地和屋宇買賣由鄉村的長老士紳監督,村民可自行交易,除非政府以公眾目的為由徵收土地。這同時確立新界和港島九龍實行兩套不同制 度。

二戰前的地方行政架構:理民府、鄉議局

在1960年代之前,理民府是新界行政的負責機構,職能包羅萬有,包括處理地政、社會福利、蒐集政治情報,調解及仲裁等,職級相當於朝廷的七品官。 不少居民稱理民府官為「父母官」。理民府官與地區領袖經常交往,以調查問題和處理地方事務。據本地史學者Freedman引述,客家人較本地人更願意與理 民官溝通,認為理民官較鄉紳公道。至於鄉議局,則在1926年成立,成立原意是反對當新界農地轉為屋地時要補地價,及後擴展為推動鄉村福祉和向政府反映鄉 民疾苦等,由各區鄉紳互相推舉代表。

二戰催生了鄉事會

二次大戰結束,是新界政治、社會和經濟制度轉捩點。現代的鄉事制度也由那時慢慢演變而成。二戰時期,日軍成立維持會,建立地區代表制度,在不同區域 挑選領袖(通常是鄉紳),處理政府和當地人的關係,防止反日行為。和平後,殖民政府沿用這種制度,把新界分為27個行政區,每區設立一個鄉事委員會,每村 選出一至兩個村代表。各區成立鄉事會的時間不同(由1946至1960年),選舉方法也不同,當中有些是由已存在的地區團體演變而成。村代表選舉在 2003年成為法例,列明「新界區內在1898年時已存在的原居鄉村(包括原居鄉村和共有代表鄉村),以及現有村落(現有鄉村),當中凡屬在1999年 (該年舉行了該條例生效前的最後一輪村代表選舉)已經設有村代表制度者,會獲安排舉行村代表選舉」http://www.legco.gov.hk /yr09-10/chinese/panels/ha/papers/ha1211cb2-474-2-c.pdf。早在1950年代,當時的政務專員 已肯定鄉事會的功能,不只是民意的代言人,更能平息地方氏族和家庭爭議,是行政架構和人民的橋樑。

親政府、親發展的鄉事派抬頭

1957至1959年,政府介入鄉議局選舉的鬥爭,扶植親政府和支持發展,以陳日新、何傳耀和張人龍等為首的「荃灣派」,打擊傳統大族,反對發展, 以彭富華等為首的「元朗派」。最後,政府在缺乏討論之下,半個月內迅速通過《1959年鄉議局法案》,包括鄉議局組織以1) 各區鄉委會主席和副主席為議員;2) 元朗、大埔及南約各選地方一定數量賢達成為議員,但並無職守,等等。直至現在,鄉議局是新界約700條鄉村的諮詢及協商的法定組織。而荃灣派上場,開了日 後發展新界的綠燈。陳日新在六七暴動後也表示,鄉議局支持港府維香港的和平,法律和治安。

徵收土地自此成了原居民和政府角力的重要場域。前理民官James Hayes指出,在1950年代之前,村民多用以地換地解決政府發展土地需要。到了1960年,原居民轉為收取現金,而政府為減低其現金支出,才將其中部 份的收地賠償,以換地權益書來代替。(這也導致地產商趁勢收集權益書囤地。)期間,理民官一直居中處理鄉民需要,安撫不滿。

發展新界,村代表得益

James Hayes認為隨著新界行政制度在1960年代改變,理民府的角色減低,其職責也漸漸分散至地政、房屋、福利等部門,連帶鄉事委員的身份的下降,因為新的 民政署把精力集中在都市管理。原居民也認為地位被漸漸削弱。學者James Watson和Chau Lam-yan、劉兆佳不同意這觀點。他們認為鄉議局和鄉事會仍有影響力。他們指出,如果村民不能參與鄉村政治架構,就不能事先知道發展計劃,商討賠償, 以至其他關於新界的政策。地產商要在新界發展,一定要「拜會地區有勢力人士,俾D疏通」。同樣,政府也可透過這些機制控制鄉村領袖,進而控制村民。

殖民地官員有意強化原居民風水習俗。當有宗教儀式,或者傳統戲劇表演,地方領袖必定邀請政府官員當嘉賓。每每需要搬移祖墳,修橋補路,和變動自然環境之際,民政主任也會跟地方領袖商討補償,款項當然是公帑吧(註一)。

城鄉制度融合,鄉議架構現階梯

前文描述戰後人口急劇增長,加上都市化和現代化,政府銳意發展新界土地,滿足城市人和南來移民的居住需求,同時籠絡支持政府的鄉事派系,穩定社會。 而六七十年代,也是陳日新主政的鄉議局形勢大好的時期,例如實施丁屋政策,鄉議局有份參與訂立收地補償數目等。七十年代末期,配以官僚系統擴張,市區和新 界的政治制度逐步看齊。

1977年,地區諮詢委員會成立,鄉事會主席為核心成員;1982年,第一屆區議會誕生,鄉事會主席成為當然議員;1985年,第一屆區域市政局成 立,鄉議局三名正副主席也是當然議員。在鄉事派眼中,這全部是收起鄉議局和鄉事會職權的舉措。政府建議成立這些組織成立之初,他們通通表示疑慮,甚至反 對,恐怕會干涉鄉事會工作。結果,區諮會要訂明不會抵觸鄉事會;政府成立區域市政局,而並非把市政局擴展至新界,其中一個目的就是保留鄉議局當然議席;本 來尤德不打算在立法局設立鄉議局議席,不論選舉團或者功能組別,引起鄉議局多番反對、抗議,有鄉事會主席又退回勳章,最後政府在1988年答應委任鄉議局 代表入立法局。隨後的行政長官選舉委員會,鄉議局也佔了一部份席位。自此之後,本地政治建立了「村代表-鄉事會-鄉議局-區議會及區域市政局-立法會-特 首選舉」的階梯。劉皇發和林偉強就逐步爬上階梯的高點。

鄉事派未失勢,抓著議會和土地特權

自1995年起,各區鄉事委員會陸續開放選舉,容許一人一票。在新界,選舉多以村落劃界,在離島,選舉就不盡相同。文首提及,村代表選舉前後,總有 打鬥或賄選的新聞。歸根究底,是村代表(特別是原居民代表)可以從中得到地位和利益。終審法院在雙村長制的判決列出了村代表的功能:

一、幫助證明村民的原居民身份,用以申請丁屋(註二);
二、安排原居民獲得寬免差餉和扣減地租;
三、安排下葬原居民葬地及為此作證;
四、根據新界條例,為村民申請屋宇承繼作證;
五、證明原居民後裔身份,及幫助他們申請香港身份證;
六、與村民和不同政府部門(尤其是民政處和地政處)聯繫,包括:1) 申請丁屋;2) 搬村、清理發展和收回土地;3) 把村民的關注和投訴傳達給政府部門;4) 傳達政府政策和通知給村民。

至於原居民代表和居民代表的分別,在於居民代表不得處理任何與原居民合法傳統權益有關的事務,而這些權益又離不開利益(註三)。這些利益,遠多於每 年8,000元的津貼。例如,要證明原居民的身分,並不需要族譜證明,只需村代表簽名作實。因此,曾經有村代表要收錢才簽名,讓申請人可以興建丁屋,以及 替家屬申請原居民葬地。廉署曾於2002年揭發貪污案件,牽涉村代表收受賄款,替非原居民取得原居民身份,得到丁權,又向元朗地政處職員行賄,以期批准興 建丁屋。高鐵事件衍生的一連串爭議,包括走線繞過原居民村落,即使工程破壞了原居民地方,或者文化,政府也會補償。八鄉甲龍村建風水橋事件更證明,鄉事會 主席很大嫌疑借高鐵破壞龍脈為名,要公帑補償建橋,目的是幫助發展他已購買的土地。

1980年代末之後,城鄉爭拗轉而自傳統經濟和習俗,包括收緊畜牧業經營條件、容許原居民女性承繼土地物業、以及容許非原居民參與村代表選舉(註 四)。那時鄉民大力反對。雙村長制推行,更導致鄉紳分裂。爭拗之時,鄉民齊聲反對改變,因為氏族和傳統習俗會因此消失。回頭看來,他們似乎有點過慮。有些 鄉村的居民代表其實也是原居民,有些原居民也成功當選區議會,親中的社團和政黨也跟村代表友好,並參與兩者的活動,形成穩固的聯盟。今天有鄉事派晉身行政 會議,更突顯發展新界,與內地合作的重要性。

無人敢觸碰的炸彈

下月一連四個星期天舉行村代表選舉。今次選舉之所以矚目,除了與連串土地抗爭拉上關係外,還有現任屯門龍鼓灘村村代表,屯門區議會主席,鄉議局主 席,立法會鄉議區功能界別議員,行政會議成員,又稱「新界王」的劉皇發在村代表選舉提名期最後一天參選,而且是五十年來首次出現競爭!當然,今屆同時有百 多個村代表和居民代表議席沒人參選,有不少則是自動當選。然而,這絕不代表村選不重要,單看村代表爭執,證明這個位置的潛在特權和利益之多。(註五)這種 特權和利益,市區人越來越費解和討厭。最常聽的兩個問題是:為何原居民生了兒子便可有丁屋(縱使今天那條隊長得很)?為何發展新界,犧牲的一定是非原居 民?然而,每每政府想改變一點點,結果也遭來死硬派原居民反彈,要捍衛傳統,有些就利用傳統找著數。最棘手的丁屋問題,政府和鄉事領導也不敢認真觸碰。

「一港兩制」何時了?

本文嘗試藉村代表選舉的發展,勾勒本地政治轉變。殖民政府尊重本地風俗,除了把土地變成皇家地,其他東西沒有特意改變,研究新界史的劉潤和稱之為 「一港兩制」。直至戰後,新界既成了緩衝地,又成了發展地,政府拉攏鄉紳領袖支持政府,透過鄉事會和鄉議局間接管治,同時強化新界制度,漸漸被視為特權。 鄉村末落,鄉事會的社會功能(例如提供福利、教育)被地區議會和政府部門取代,但仍手執關於土地使用的權,並轉成天文數字的利益。再加上政權轉移,鄉紳派 靠攏北京和親中團體。村代表在支持發展和政治取向相當一致(至少他們經常舉辦和出席賀國慶活動,又鮮有與環保團體合作)。政府邀請劉皇發入行政會議,更顯 得政府倒過來需要鄉事派協助推動政策。結果,「一港兩制」就留存之今。James Hayes和劉潤和都表示要解決這難題,可以嘗試從原居民有學識,而且習慣於大眾環境成長的下一代入手。他們估計年青的會較容易協商,較容易尋找出路。問 題是,筆者到此刻在媒體報導看到的,多數都是年長的一群。年輕的,好像看不到較vocal的。筆者認識一些中生代的村民,他們曾經想闖關選鄉事會,有幾位 失敗,有幾位做了一屆就不做,因為根本不能在體制內做點事。期待新一屆坪洲鄉事會,會否帶來一點衝擊。

註一:想多看關於風水和本地政治的關係,可參看此書(連結在此):
Wastson, Rubie S. and James L. Watson. 2008. “Geomancy, Politics, and Colonial Encunters in Hong Kong.” Pp. 205-233 in On the Margins of Religion, edited by Frances Pine and Joao de Pina-Cabral. Oxford: Berghahn Books.

圖片來源見此

註二:簡單來說,任何原居村民擁有的農村土地及丁屋地,倘在1984年6月30日由該原居村民持有,並在該日後 由他們或其父系合法繼承人繼續持有該等地段,均可獲豁免就這些物業繳交新地租(即應課差餉租值3%),而只須繳交原本的舊地租。此外,在1984年6月 30日之後獲發丁屋地批約,或獲發遷置屋宇批約的原居村民,只要這些物業權益繼續由該原居村民或其父系合法繼承人持有,亦可獲豁免繳交新地租。原居村民可 向有關地區地政處提出申請豁免新地租。未提出申請或申請不獲批准的有關人士需繳納新地租。(詳見政府文件

註三:原居民代表的職能,是代表村內原居民就該村的事務反映意見,以及處理一切與該村原居民合法傳統權益及傳統 生活方式有關的事務。現有鄉村居民代表的職能,是代表村內居民就該村的事務反映意見。居民代表不得處理任何與原居民合法傳統權益有關的事務。而該條例第 61條訂明,村代表會自動成為其鄉村所在地區的鄉事委員會的委員。(詳見此立法會文件

註四:1987年,立法局通過了動物廢料處理(修訂)條例草案,訂立更嚴謹的畜牧業經營準則,鄉民又必須添置更 嚴格的污水和糞便處理設施,鄉民認為經營成本勢必大幅上升,也指政府藉此打擊畜牧業。1990年訂立人權法,表明男女平等,牽起原居民女性能否繼承遺產的 問題,原居民男性大力抨擊,堅持要「保鄉衛族」。最後,立法局在1994年通過條例,規定除祖堂物業外,新界原居民不分男女都可享有土地物業承繼權。

註五:由於鄉村幅員廣闊,村民年紀漸大但教育水平低,看重人情和關係,往往投票給親友,或者曾經幫過自己的人,鮮憑政綱投票,如果遇上選區人數少,自動當選乃常見現象,外來者難以競爭。

參考文章:

  • 黃鉅鴻,1983年,〈新市鎮建設與政府行政改革〉,載《變遷中的新界》,鄭宇碩編,61至72頁,香港:香港大學出版印務。
  • 劉潤和,1999年,《新界簡史》,三聯書店(香港)有限公司。
  • 黃文江,2010年,〈簡述理民府官〉,載《展拓界址:英治新界早期歷史探索》,劉智鵬編,64至70頁,香港:中華書局(香港)有限公司。
  • Chan, Selina Ching. 2003. “Memory Making, Identity Building: The Dynamics of Economics and Politics in the New Territories of Hong Kong.” China Information 17(1): 66-91.
  • Chau, Lam-yau and Siu-kai Lau. 1982. “Development, Colonial Rule, and Intergroup Conflict in a Chinese Village in Hong Kong.” Human Organization, 41(2): 139-146.
  • Cheung, Yat-fung. 2004. Modernization and Rural Politics in Hong Kong. Unpublished M. Phil Thesis. The University of Hong Kong.
  • Chiu, Stephen W. K. and Ho-fung Hung. 1997. The Colonial State and Rural Protests in Hong Kong. Hong Kong: Occasional Paper No. 59, Hong Kong Institute of Asia-Pacific Studies, The Chinese University of Hong Kong.
  • Hayes, James. 2001. “Colonial Administration in British Hong Kong and Chinese Customary. Law”, Pp. 63-101 in Hong Kong, British Crown Colony, Revisited, edited by Elizabeth Sinn. Hong Kong: Centre of Asian Studies, University of Hong Kong.
  • Hayes, James. 2008. The Great Difference, The Great Rift, and The Great Need: The New Territories of Hong Kong and its People, Past and Present. The Asia Pacific Journal of Public Administration 30(2):139-164.
  • Watson, James L. 1983. Rural Society: Hong Kong’s New Territories. The China Quarterly 95:480-490.
  • Watson, James L. and Rubie S. Watson. 2004. Village Life in Hong Kong. Hong Kong: Chinese University Press. (Excerpt from Chapter One: “Introduction: Fieldwork in the Kong Kong New Territories.”)
  • 背後涉龐大利益每逢選舉掀風暴(明報2007年11月17日)
  • 最後關頭遞表劉皇發選村代表(蘋果日報2010年11月27日)
  • 當選鄉委會主席「着數」多 (蘋果日報2003年9月16日)

(圖片來源:擷取自沙頭角梅子林村長的Blog

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